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A
Televisão e as Políticas
Regionais de Comunicação
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Brasil e Uruguai:
duas visões de regulamentação da TV
Othon Jambeiro, PhD
• Daniela Paiva Gonçalves • Joseline Maria M. Barreto
• Sofia Pedreira Federico • Cristiana Serra •
Gabriela M. Diniz da Silva • Maria Almiraci S.
da Silva
Othon Jambeiro é professor
do Departamento de Comunicação da Facom/UFBA e coordena o
projeto de pesquisa; Daniela Gonçalves, Joseline Barreto e
Sofia Federico são bolsistas de Aperfeiçoamento do CNPq; Cristiana
Serra, Gabriela Diniz da Silva e Maria Almiraci são bolsistas
de Iniciação Científica do mesmo órgão.
A entrada em vigor do
Mercado Comum do Sul (Mercosul para os brasileiros, Mercosur
para os demais povos envolvidos), em 1º de janeiro de 1995,
concluiu um período de dez anos de negociações entre Argentina,
Brasil, Paraguai e Uruguai, visando integrar num só mercado
os 200 milhões de habitantes desses países. Naquela data foi
iniciada a implementação da união aduaneira entre as quatro
nações para formar um novo bloco econômico internacional.
Somadas, as economias nacionais envolvidas alcançam 800 bilhões
de dólares, o suficiente para fazer do grupo a segunda maior
união aduaneira do mundo, superada apenas pela União Européia.
Há muitos obstáculos a
superar – fragilidade de alguns segmentos industriais,
listas de produtos e serviços excluídos do acordo, desinformação
e alienação de grande parte das populações, inclusive das
universidades e setores intelectuais dos países envolvidos
–, mas, desde que foi deslanchado, o processo de interação
só tem avançado. Além de já se discutir a criação de estruturas
supranacionais, o acordo ampliou suas fronteiras até o Chile,
e ainda em 1996 pode incorporar a Bolívia.
Mesmo admitindo que o
Mercosul ainda está muito longe de uma real integração entre
Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, o projeto de pesquisa
de que se origina este texto assume que esses quatro países
– mais o Chile, Bolívia e outros que venham a aderir
ao acordo – terão de conceber e implementar mecanismos
– ou talvez mesmo organismos – permanentes para
tratar da regulamentação e controle dos serviços de telecomunicações
num caminho cada vez mais similar e de maneira pactuada. Em
conseqüência, é de fundamental importância submeter as existentes
regulamentações da área a análises críticas e comparativas.
Este é um primeiro passo, seja para estimular o intercâmbio
de experiências regulatórias, seja para informar e influenciar
possíveis regulamentações supranacionais. O conhecimento,
o debate e a comparação crítica dessas regulamentações são
também de excepcional validade para a busca de adequados mecanismos
de defesa das culturas e identidades nacionais. Tão mais distante
se esteja desses estudos, tão mais difícil será evitar que
a dinâmica do mercado internacional imponha seus próprios
padrões de processos e conteúdos regulatórios.
O projeto em questão vem
sendo desenvolvido desde outubro de 1995 e tem dois grandes
objetivos: (1) conhecer e sistematizar informações sobre a
regulamentação da TV (aberta, cabo, satélite, MMDS e outros
tipos de serviços televisivos) nos países do Mercosul; (2)
analisar comparativamente essas regulamentações. Pretende-se
que ao final do projeto se tenha um banco de dados sobre o
assunto e material analítico suficiente para a edição de um
livro que aborde os aspectos regulatórios da TV naqueles países,
tais como: processos de outorga de canais, programação, estrutura
de serviços de natureza estatal, pública e privada, financiamento
e controle de propriedade das entidades concessionárias destes
serviços. O banco de dados e o material analítico acumulado
servirão também como insumos para a elaboração e execução
de novos projetos individuais ou coletivos, inclusive de caráter
interinstitucional e internacional.
O texto que agora se apresenta
é parte do projeto em curso e tenta analisar comparativamente,
em termos de estudo piloto, a regulamentação da TV aberta
no Brasil e no Uruguai. A base de dados para o estudo se compõe
da Lei nº 4.117/62, que instituiu o Código Brasileiro de Telecomunicações;
o Decreto nº 52.795/63, que regulamentou os serviços de radiodifusão
no Brasil; a Lei nº 14.670/77, que estabelece normas referentes
aos serviços considerados de interesse público, no Uruguai;
e o Decreto nº 734/78 que regulamenta esta última. A lei e
o decreto brasileiro foram alterados pelo regime militar e
depois pelo governo civil, particularmente em 1967, através
do Decreto-lei nº 236.1 O decreto uruguaio sofreu igualmente
modificações em 1980 (Decreto nº 237) e 1986 (Decreto nº 350).
As versões utilizadas no texto foram atualizadas, incorporando
todas as alterações ocorridas.
Três aspectos são destacados
na análise comparativa que se faz: os critérios e processos
de concessão de canais, aí incluídos os dispositivos de controle
da propriedade de empresas de radiodifusão; normas sobre programação;
e as disposições relativas às infrações e penalidades.
O trabalho conclui que
o nacionalismo é um elemento permeador e definidor da regulamentação
da radiodifusão no Brasil e Uruguai. Em termos de finalidade
dos serviços de radiodifusão, observa-se que enquanto o Uruguai
é vago na sua regulamentação, o Brasil afirma a finalidade
educativa e cultural da radiodifusão, mas na prática não a
cumpre. A programação da televisão é regulamentada de forma
superficial e é claramente insuficiente, em ambos os países,
para garantir tanto qualidade quanto monitoramento democrático
do conteúdo dos programas. No que se refere ao controle da
propriedade das empresas concessionárias de canais de TV,
ambas as regulamentações apresentam grave lacuna: não há definição
quanto ao grau socialmente aceitável de parentesco e intimidade
empresarial entre pessoas e organizações concessionárias de
canais de radiodifusão, de forma que inviabilize a formação
de monopólios e oligopólios de emissoras.
ASPECTOS GERAIS
DAS DUAS REGULAMENTAÇÕES
Em termos de órgãos reguladores
e controladores, o decreto uruguaio estabelece dois órgãos
do governo central para tais tarefas: a Administración Nacional
de Telecomunicaciones (ANTEL) e a Dirección Nacional de Relaciones
Publicas (DINARP), o primeiro depois transformado em Dirección
Nacional de Comunicaciones (DNC) e o segundo extinto. Já o
decreto brasileiro criou o Conselho Nacional de Telecomunicações
(CONTEL) e o Departamento Nacional de Telecomunicações (DENTEL),
ambos posteriormente extintos e substituídos pelo Ministério
das Comunicações.
A regulamentação brasileira
estabelece que os serviços de radiodifusão têm finalidade
educativa e cultural, mesmo em seus aspectos recreativo e
informativo, sendo considerados serviço público e de interesse
nacional. Sua exploração comercial somente é permitida, portanto,
quando isto não prejudique aquela finalidade e esse interesse.
O Presidente da República é estabelecido como poder outorgante
de concessões de canais de televisão e de rádios de alcance
regional e nacional; ao Ministro das Comunicações cabe conceder
canais de rádio locais e de retransmissão de sons e imagens.
É este último também quem determina a abertura de editais
visando a concessão de canais, podendo igualmente cancelar
tais editais, a qualquer tempo, por falta de concorrentes
ou atendendo interesse da Administração. A concessão de canais
para o serviço público ou para entidades instituídas pelos
governos estadual e municipal não depende de edital, embora
as exigências processuais sejam as mesmas adotadas para o
serviço privado. Apesar de todo o poder dado ao Presidente
e ao Ministro, o regulamento afirma que, salvo nos casos autorizados
por lei, nenhuma autoridade pode impedir ou embaraçar a liberdade
da radiodifusão. A Constituição de 1988 limitou o Poder Executivo,
ao estabelecer que o Congresso Nacional deve apreciar os atos
de outorga de canais de radiodifusão.2
Concessão é definida
como a autorização outorgada pelo Poder Executivo a entidades
executoras dos serviços de radiodifusão sonora de caráter
nacional ou regional, ou de televisão. Permissão é o ato ministerial
que outorga licenças relativas à operação de emissoras de
rádio locais, além de repetidoras e retransmissoras de rádio
e TV. Para concorrer à licitação o interessado deve apresentar:
prova de ser brasileiro nato ou naturalizado há mais de dez
anos; declaração de que não participa da direção de outra
empresa executante do mesmo tipo de serviço de radiodifusão,
na localidade objeto do edital, nem de outras entidades de
radiodifusão, em municípios diversos, em excesso aos limites
fixados no Decreto-lei nº 236/67;3 comprovação de que não
está no exercício de mandato parlamentar ou de cargo ou função
do qual decorra foro especial. O valor mínimo para a outorga
de concessão é fixado no edital, sendo desclassificado quem
apresentar oferta abaixo deste valor; em caso de empate, a
seleção é feita por sorteio, em ato público. A entidade vencedora
deve iniciar a execução do serviço, em caráter definitivo,
no prazo de 36 meses, improrrogavelmente. A concessão da freqüência
não constitui direito de propriedade, de acordo, aliás, com
o trusteeship model,4 internacionalmente consagrado.
Transferências de ações ou cotas de empresas concessionárias
não são autorizadas no período da instalação da estação nem
nos cinco anos posteriores à data do certificado de licença
para o funcionamento. Mudança de diretor exige autorização
do Ministro das Comunicações.
As emissoras devem manter
um programa mínimo de trabalho regular de dois terços das
horas a que estão autorizadas a funcionar; caso isto não ocorra,
o Ministério pode determinar que a freqüência que lhe foi
atribuída seja compartilhada por outra emissora da mesma localidade.
Se o serviço for interrompido, a emissora deve comunicar o
fato ao Ministério das Comunicações, no prazo de 48 horas.
Sendo a interrupção superior a trinta dias consecutivos, sem
motivo de força maior comprovado, a concessão é cassada sem
direito a indenização. Quando o aumento da potência dos transmissores
implicar no aumento do alcance da emissora de local para regional
ou nacional o concessionário tem de pedir autorização ao Presidente
da República para fazê-lo. Em caso de interferência prejudicial,
a estação responsável deve interromper suas irradiações imediatamente,
até a remoção da causa.
A regulamentação uruguaia,
por sua vez, abre a exploração do serviço a entidades oficiais
ou privadas, em regime de concessão, através de outorga de
caráter pessoal. Cabe ao Poder Executivo efetivar tal outorga,
assim como autorizar a transferência de canais. O Serviço
Oficial de Difusão Radio-elétrica (SODRE)5 é destacado como
preferencial sobre os pretendentes privados. As emissoras
incorrem em responsabilidade perante o governo quando as emissões
perturbam a tranqüilidade pública, menosprezam a moral e os
bons costumes, comprometem a segurança ou o interesse públicos,
ou afetam a imagem ou o prestígio da República. Nestes casos,
elas podem sofrer punições que vão da advertência à revogação
da outorga do canal de difusão, cabendo ao Poder Executivo
graduar a aplicação das penas.
O pretendente a um canal
de radiodifusão, sendo pessoa física, deve cumprir com os
seguintes requisitos: (a) ser cidadão natural ou legal, no
exercício da cidadania; (b) residir no país, preferencialmente
na localidade onde será instalado o serviço; (c) prestar declaração
jurada de fé democrática e aceitação da forma democrática
representativa de governo, estabelecida na Constituição; (d)
comprovar capacidade econômica, de acordo com a categoria
da estação que se pretenda instalar; (e) apresentar certificado
de probidade moral; (f) efetuar depósito de garantia de manutenção
da solicitação; (g) apresentar informe pormenorizado sobre
planos e projetos, quanto à maneira de encarar a exploração
da difusora, horário mínimo, programas, enfoques, filosofia
e objetivos; (h) declarar se tem participação em outras estações
de radiodifusão. Sendo pessoa jurídica, cada sócio ou acionista
deve cumprir as exigências descritas acima, com exceção do
disposto nas letras "f" e "g".
No caso de sociedades
por ações, estas têm de ser nominativas, não sendo portanto
permitido conceder canais a sociedades anônimas. Em qualquer
caso os diretores, administradores e gerentes devem cumprir
os requisitos especificados nas letras "a", "b",
"c" e "h". Uma mesma pessoa pode ser concessionária
de até três canais, desde que não o seja em apenas uma modulação
de radiodifusão.
Nenhuma emissora pode
receber doação ou subvenção de qualquer classe ou índole,
proveniente de governo ou estado estrangeiro, ou de pessoa
ou entidade nacional ou estrangeira, sem que para isso tenha
autorização expressa do Poder Executivo, salvo se se tratar
de material de programação. No caso de violação desta norma,
a radiodifusora pode perder a concessão.
Para cumprirem com a responsabilidade
e a função social que caracterizam os serviços de radiodifusão,
as emissoras devem preocupar-se, entre outras coisas, com:
(1) o cumprimento total das obrigações legais relativas ao
conteúdo da programação e observância especial das normas
referentes à moral, ao decoro e aos bons costumes; (2) promoção
e aplicação de recursos humanos nacionais: artísticos, profissionais,
técnicos e culturais; (3) cuidar da qualidade e emissão adequada
da programação, evitando materiais defeituosos, obsoletos,
incompletos, interrompidos sem causa justificada, repetidos
em períodos curtos, ou substituídos sem prévio aviso e razão;
(4) o ajuste da publicidade às responsabilidades de todo meio
de comunicação social, segundo suas funções específicas.
A regulamentação uruguaia
estabelece também a necessidade de equilíbrio e conciliação
entre a atração dos programas e o interesse comercial, determinando
limites ao tempo que deve ser usado para anúncios. Além disso,
80% dos anúncios de cada dia devem ser de produção nacional,
isto é, completamente (100%) realizados por uruguaios natos
ou naturalizados. A transmissão de programas em língua estrangeira
e a formação de redes dependem de autorização da Dirección
Nacional de Comunicaciones.
Vejamos agora os pontos
de semelhança e dessemelhança existentes entre as duas regulamentações,
no que se refere à concessão, programação e infrações e penalidades.
ANÁLISE COMPARATIVA:
CONCESSÃO E FISCALIZAÇÃO
No caso brasileiro, o
Regulamento da Radiodifusão afirma que as empresas que executam
serviços de radiodifusão devem ter, obrigatoriamente, diretores
e gerentes brasileiros natos. Em seu art. 28, item 6, ele
é ainda mais rigoroso ao determinar que mesmo os técnicos
encarregados de equipamentos e transmissores só podem ser
brasileiros natos; a excepcionalidade só é permitida com autorização
do Ministério das Comunicações e desde que o técnico fixe
residência no Brasil. O decreto uruguaio, por sua vez, estabelece
no art. 11 que diretores, administradores e pessoal similar
devem ser cidadãos naturais e legais no exercício da cidadania
e estar domiciliados real e permanentemente no país, preferencialmente
na localidade sede da emissora.
O nacionalismo se expressa
também de outras formas, tanto em um quanto em outro país.
No decreto uruguaio ressalta a preocupação com a utilização
de recursos humanos, artísticos, técnicos, profissionais e
culturais do próprio país, sendo inclusive determinado que
os órgãos públicos competentes assegurem proteção aos artistas
nacionais. No caso brasileiro, o nacionalismo dirige-se para
os mesmos temas, mas de maneira diferente. O regulamento estabelece
prioridade no processo de concessão de canais para propostas
que pretendam utilizar maior percentual de equipamentos, temas,
autores e intérpretes nacionais. O decreto brasileiro determina
ainda que sejam respeitadas as diferenças regionais da cultura
brasileira.
Quanto às transferências
de ações e cotas, o art. 16 do decreto uruguaio afirma que
só em casos de força maior devidamente justificada, as autorizações
iniciais poderão ser transferidas dentro dos primeiros cinco
anos depois de outorgadas. Se em qualquer momento tornar-se
impossível a exploração do serviço, por razões devidas ou
relacionadas com as radiodifusoras, as autorizações são consideradas
caducas. O art. 91 do decreto brasileiro diz praticamente
a mesma coisa, de outra maneira: não é autorizada transferência,
direta ou indireta, da concessão ou permissão, durante o período
de instalação da estação e nem nos cinco anos imediatamente
subseqüentes à data de expedição de certificado de licença
para funcionamento. E completa no art. 92 dizendo que em nenhum
caso a concessão ou permissão outorgada a pessoa jurídica
de direito público interno poderá ser transferida a empresas
privadas.
Há alguns aspectos que
diferenciam as regulamentações dos dois países: (1) o decreto
brasileiro estabelece que o concessionário não pode ter mandato
eletivo nem exercer cargo de supervisão, direção ou assessoramento
na administração pública, do qual decorra foro especial; o
decreto uruguaio é omisso quanto ao assunto; (2) enquanto
o Brasil proíbe a participação de uma mesma pessoa na prestação
de um mesmo tipo de serviço de radiodifusão, na mesma localidade,
o Uruguai o permite, sendo suficiente informar o órgão competente
sobre o assunto; (3) em termos ideológicos, o decreto uruguaio
determina, no seu art. 8º, que o concessionário firme declaração
de fé democrática e aceitação da forma democrática de governo;
a legislação brasileira em nenhum momento exige qualquer postura
política ou ideológica dos pretendentes às concessões; (4)
o decreto uruguaio afirma no art. 12 que uma pessoa não pode
ser beneficiada como titular de mais de duas freqüências em
cada uma das três modulações da radiodifusão; o brasileiro
diz que a mesma entidade ou pessoas que integram o seu quadro
societário não poderão ser contempladas com mais de uma outorga
do mesmo tipo de serviço de radiodifusão, na mesma localidade.
Tanto o decreto uruguaio
quanto o brasileiro estabelecem obrigações para as emissoras.
O art. 32 do decreto uruguaio afirma que todas as estações
radiodifusoras estão obrigadas a integrar cadeias de transmissão
simultânea, sempre que solicitadas pelo Poder Executivo. Além
disso, a DNC pode requisitar das radiodifusoras até trinta
minutos diários, acumuláveis, para efetuar emissões de interesse
nacional. Mais específico que o uruguaio, o decreto brasileiro
estabelece que o Ministro da Justiça pode convocar a formação
de redes exclusivamente para pronunciamentos dos presidentes
da República, do Congresso Nacional e do Supremo Tribunal
Federal. O mesmo decreto diz ainda, no seu art. 28 que as
emissoras devem "irradiar, com indispensável prioridade
e a título gratuito, os avisos expedidos pela autoridade competente,
em casos de perturbação da ordem pública, incêndio ou inundação,
bem como os relacionados com acontecimentos imprevistos".
A regulamentação uruguaia
dispõe que a transmissão ou retransmissão, de forma reiterada
ou permanente, de um mesmo programa por mais de uma difusora
(formação de rede) depende de autorização da DNC. Estão excluídos
desta limitação, por razões não explicitadas, os programas
de caráter informativo e as emissoras que fazem parte da Associação
Nacional de Broadcasters Uruguayos (Andebu). A legislação
brasileira estabelece que não poderá haver nenhum acordo ou
convênio entre emissoras, no que se refere à utilização das
freqüências e à execução dos serviços, sem prévia aprovação
do governo federal. Embora o decreto uruguaio não o faça,
o brasileiro estabelece os prazos de dez e quinze anos, respectivamente,
para as concessões de canais de rádio e televisão. Também
neste caso diferindo do uruguaio, o decreto brasileiro restringe
os postos de diretores e gerentes a cidadãos que não tenham
mandato eletivo nem exerçam cargo de supervisão, direção ou
assessoramento na administração pública, do qual decorra foro
especial.
No Brasil, o Congresso
Nacional regula, por meio de lei específica, a realização
de comícios e a propaganda política através dos meios de comunicação.
A regulamentação da radiodifusão apenas menciona a obrigatoriedade
de as emissoras atenderem ao que for determinado pela justiça
eleitoral, com base na lei. No Uruguai, o dispositivo que
abordava a realização de comícios e a propaganda política
foi revogado em 1986, ficando a regulamentação omissa quanto
ao assunto.
ANÁLISE COMPARATIVA:
PROGRAMAÇÃO
Na regulamentação brasileira
as emissoras devem subordinar sua programação às finalidades
educativas e culturais inerentes à radiodifusão, mantendo
um elevado sentido moral e cívico e impedindo a transmissão
de qualquer programa que contrarie a moral familiar e os bons
costumes. Além disso, não devem transmitir programas que atentem
contra o sentimento público, "expondo pessoas a situações
que, de alguma forma, redundem em constrangimento, ainda que
seu objetivo seja jornalístico". Na mesma linha de pensamento,
o decreto uruguaio estabelece que as emissoras devem observar
o conteúdo da sua programação, de modo a cumprir com normas
referentes à moral, decoro e bons costumes, e a publicidade
deve ser ajustada às responsabilidades de todo meio de comunicação
social e dentro de suas funções específicas (item 7 do art.
28).
As emissoras brasileiras
estão obrigadas também a reservar cinco horas semanais para
programas educacionais e a destinar 5% do horário da programação
diária para serviço noticioso. Na regulamentação uruguaia
nada consta a esse respeito.
O decreto brasileiro apresenta
menos rigidez nos limites impostos à programação da TV. Seu
art. 66, por exemplo, estabelece a liberdade de emissões de
"críticas e conceitos desfavoráveis (…), inclusive
de atos de quaisquer dos poderes do Estado". O art. 65
lembra, no entanto, que "os discursos proferidos no Congresso
Nacional, assim como os votos e pareceres de seus membros,
são invioláveis para efeito de transmissão pela radiodifusão".
Os arts. 75 e 76 permitem a transmissão ou retransmissão de
programas em idioma estrangeiro – desde que não contrariem
disposições da legislação brasileira – ficando o Ministério
das Relações Exteriores incumbido da realização de programas
especiais em outras línguas "para divulgação de assuntos
de interesse do país no exterior".
No Uruguai as emissoras
estão obrigadas a gravar todas as emissões que a ANTEL determine,
a pedido do DINARP, além dos programas em idioma estrangeiro,
informativos, comentários e entrevistas que contenham opinião
sobre política, problemática nacional e internacional. Os
programas em idioma estrangeiro devem ficar gravados durante
dez dias úteis. Os demais, cinco dias. O decreto brasileiro
não dispõe sobre o assunto.
O decreto uruguaio revela
alto grau de controle da programação das emissoras de TV,
pelo governo. A regulamentação daquele país determina que
as emissoras devem entregar sua programação à DNC, com sete
dias úteis de antecedência da emissão de qualquer programa;
qualquer modificação deve ser comunicada até 24 horas antes
da emissão. Já o decreto brasileiro estabelece controle sempre
posteriormente à emissão, sendo os radiodifusores responsabilizados
pelos excessos cometidos.
No que diz respeito à
veiculação de publicidade, ambos os países fixam o limite
de quinze minutos de anúncios para cada hora de transmissão,
ou seja 25% do total da programação da emissora. No Uruguai,
as emissoras situadas fora do departamento de Montevidéu podem
utilizar até 30% da programação com anúncios comerciais, o
que só é permitido às outras emissoras em períodos de incremento
comercial. Nos dois países os anúncios promocionais de programas
da própria emissora não são computados como propaganda.
Excepcionalmente, o decreto
uruguaio chega a detalhar, na letra "g" do art.
29, como devem ser dispostos, na tela de TV, os sobreimpressos
promocionais (textos inscritos sobre as figuras): "não
devem ocupar mais de um terço da parte inferior da tela, nem
exceder a seis menções de dez segundos cada uma, por hora,
não acumuláveis". Caracterizado claramente como instrução
técnica, este dispositivo vem reforçar a inconsistência do
documento quanto a orientações sobre conteúdo dos programas,
assunto bem mais necessitado de regulamentação.
ANÁLISE COMPARATIVA:
INFRAÇÕES E PENALIDADES
Os governos ditatoriais
do Brasil (1964/1985) e do Uruguai (1973/1985) foram marcados
por uma forte intervenção do governo nas telecomunicações,
setor considerado fundamental para a manutenção dos dois regimes.
Os meios de comunicação social, particularmente a televisão
e o rádio, foram utilizados como instrumentos para promover
as idéias oficiais e impedir a divulgação de opiniões contrárias
à ideologia militar. Tais propósitos se efetivaram graças
aos dispositivos constantes dos regulamentos dos serviços
de radiodifusão dos dois países, embora o brasileiro tivesse
sido aprovado pelo Congresso Nacional antes do golpe militar,
quando o Brasil vivia ainda sob regime democrático. Os militares
apenas promoveram algumas modificações, através principalmente
do Decreto-lei nº 236, de 1967, tornando-o mais autoritário
e centralizador. O uruguaio, por sua vez, foi completamente
elaborado e posto em vigor pelos militares daquele país, em
1978, em pleno regime ditatorial.
O controle exercido pelo
governo pode ser observado nas normas que dizem respeito às
infrações e penalidades. Na regulamentação brasileira a ideologia
do regime autoritário transparece no art. 53 do Código Brasileiro
de Telecomunicações, dispositivo introduzido pelos militares
em 1967, e que determina como crimes: (1) "Incitar a
desobediência às leis ou decisões judiciárias; (2) divulgar
segredos de Estado ou assuntos que prejudiquem a defesa nacional;
(3) ultrajar a honra nacional; (4) fazer propaganda de guerra
ou de processos de subversão da ordem política e social; (5)
promover campanha discriminatória de classe, cor, raça ou
religião; (6) insuflar a rebeldia ou a indisciplina nas forças
armadas ou nas organizações de segurança pública; (7) comprometer
as relações internacionais do País; (8) ofender a moral familiar
pública, ou os bons costumes; (9) caluniar, injuriar ou difamar
os Poderes Legislativo, Executivo ou Judiciário ou os respectivos
membros; (10) veicular notícias falsas, com perigo para a
ordem pública, econômica e social; (11) colaborar na prática
de rebeldia, desordens ou manifestações proibidas".
Na Lei nº 14.670 do Uruguai,
que serve de base para o decreto regulamentador da radiodifusão
daquele país, a maior parte das disposições se refere a infrações
e penalidades, embora às vezes de maneira genérica. Seu art.
3º determina que:
Las emisoras
privadas incurrirán en responsabilidad frente a la Administración,
en los casos seguientes: (1) Si transmitiren o intentaren
transmitir sin autorización; (2) Cuando infringieren cualquiera
de las condiciones de la autorización; (3) En caso de que
transgredieren las normas de emisión y funcionamiento que
establezcan las leyes e reglamentos o los usos internacionales,
según lo dispuesto en los convenios respectivos; (4) Cuando
las emisiones, sin configurar delito o falta, pudieren pertubar
la tranquilidad pública, menoscabar la moral y las buenas
costumbres, comprometer la seguridad o interés públicos,
o afectar la imagen y el prestigio de la República.
As penas de multa, suspensão
e cassação são previstas na legislação dos dois países. No
Brasil, alguns casos também podem acarretar detenção. No Uruguai,
a lei inclui ainda as penas de aviso e advertência. Esta última,
embora não apareça como sanção na legislação brasileira, é
considerada agravante na aplicação de penalidades no caso
de infrações posteriores. Na lei uruguaia só há indicação
de pena – fechamento da emissora sem pagamento de indenização
– no caso de transmissão sem autorização, ficando portanto
ao critério do governo a decisão sobre que pena aplicar nas
demais infrações. O regulamento brasileiro, ao contrário,
define a penalidade a ser aplicada em cada infração praticada.
No Brasil, a pena de suspensão
deve ser aplicada nos seguintes casos: (1) infração dos arts.
38, alíneas "a", "b", "c", "e",
"g" e "h", 53, 57 e 71 do Código de Telecomunicações
e seus parágrafos;6 infração à liberdade de manifestação do
pensamento e de informação (Lei nº 5.250, de 9 de fevereiro
de 1967); quando a concessionária ou permissionária não houver
cumprido, dentro do prazo estipulado, exigência que tenha
sido feita pelo Ministério das Comunicações; quando seja criada
situação de perigo de vida; utilização de equipamentos diversos
dos aprovados ou instalações fora das especificações técnicas
constantes da portaria que as tenha aprovado; execução de
serviço para o qual não está autorizado.
O art. 17 do Decreto-lei
nº 236/67, por sua vez, fixa a pena de suspensão para infrações
ao disposto nos arts. 6º, 9º e 10º do mesmo decreto.7
Quanto à pena de cassação,
o art. 64 do Código de Telecomunicações determina que esta
deve ser imposta nos seguintes casos:
(…) infringência
do artigo 53; reincidência em infração anteriormente punida
com suspensão; interrupção do funcionamento por mais de
30 (trinta) dias consecutivos, exceto quando tenha para
isso obtido autorização prévia do Ministério das Comunicações;
superveniência da incapacidade legal, técnica, financeira
ou econômica para execução dos serviços da concessão ou
permissão; não haver a concessionária ou permissionária,
no prazo estipulado, corrigido as irregularidades motivadoras
de suspensão anteriormente imposta; não haver a concessionária
ou permissionária cumprido as exigências e prazos estipulados
até o licenciamento definitivo de sua estação.
A mesma pena é empregada
se violados os arts. 4º, 7º, 8º, 12 e 14 do Decreto-lei nº
236,8 que se referem a entidades que podem executar serviços
de radiodifusão no Brasil, tanto comercial quanto educativa,
proibição de contratos com empresas ou organizações estrangeiras,
e limites ao número e tipos de concessões que cada entidade
pode pleitear.
Já a pena de multa pode
ser aplicada por infração de qualquer dispositivo legal, ou
quando a concessionária ou permissionária não houver cumprido,
dentro do prazo estipulado, exigência que tenha sido feita
pelo Ministério das Comunicações. Esta pode ser aplicada isolada
ou conjuntamente com outras sanções e seu valor sofrerá reajuste
de três em três anos (art. 59 da Lei nº 4.117, alterado pelo
Decreto-lei nº 236). A mesma pena também será aplicada quando
da transgressão dos arts. 11, 13 e 16 do Decreto-lei nº 236,9
que se referem à obrigatoriedade da transmissão de programas
ao vivo, conteúdo da programação da TV educativa e normas
relativas à transmissão de programas educativos pelas emissoras
comerciais.
Segundo o que dispõe o
art. 58 da Lei nº 4.117, alterado pelo Decreto-lei nº 236,
as pessoas físicas responsáveis pela estação infratora podem
ser condenadas a até dois anos de detenção e os operadores
poderão ter seus certificados suspensos ou cassados.
No Uruguai, a lei determina
que as sanções sejam impostas exclusivamente pelo Poder Executivo.
No Brasil, a pena de cassação de concessão fica a cargo do
Presidente da República, e a aplicação das penas de multa
e suspensão, além da de cassação, quando se tratar de permissão,
é feita pelo Ministro das Comunicações. Deve-se ressaltar
que, em ambos os países, a gravidade da falta e os antecedentes
da entidade faltosa são levados em consideração na aplicação
da pena.
O Decreto nº 734 do Uruguai,
embora de maneira indireta, fixa duas outras ocorrências que
podem redundar em penas de suspensão e cassação: (1) quando
não são cumpridos o prazo e as condições de funcionamento
da emissora; (2) quando as empresas de radiodifusão recebem
doações estrangeiras, excetuando-se o material de programação,
sem prévia autorização do Poder Executivo.
CONCLUSÃO
Na etapa em que se encontra
o projeto de pesquisa, embora não se possa ainda formular
conclusões definitivas sobre a regulamentação brasileira e
uruguaia da TV, pode-se adiantar algumas conclusões provisórias,
a título de destacar aspectos que devem merecer maior análise
e investigação.
O primeiro deles diz respeito
à finalidade atribuída à radiodifusão. No Brasil, tanto o
Código de Telecomunicações quanto a Regulamentação da Radiodifusão
estabelecem essa finalidade como sendo educativa e cultural,
permitida a exploração comercial desses serviços apenas na
medida em que tal finalidade não seja prejudicada. Como se
sabe, esta determinação não é cumprida pelas emissoras, não
havendo tampouco ação governamental no sentido de fazer a
lei ser obedecida. Em conseqüência, tem-se no Brasil um regime
quase que completamente livre para o uso das concessões de
radiodifusão, permitindo-se assim a predominância absoluta
do caráter comercial e a minimização da finalidade educativa
e cultural na programação das emissoras de rádio e televisão.
No Uruguai, a regulamentação é menos afirmativa e mais vaga:
fala-se na "responsabilidade e função social que caracterizam
os serviços de radiodifusão", e em "preocupações"
que as emissoras devem ter no uso das freqüências concedidas.
Em nenhum momento, quer na lei, quer no decreto que a regulamenta,
este aspecto é detalhado.
O segundo aspecto refere-se
à programação das emissoras, ao conteúdo, portanto, do que
é levado aos telespectadores. No caso do Brasil, segundo a
regulamentação em vigor, as emissoras têm, entre outras obrigações,
as de: (1) manter um elevado sentido moral e cívico, não permitindo
a transmissão de espetáculos, trechos musicais cantados, quadros,
anedotas ou palavras contrárias à moral familiar e aos bons
costumes; (2) não transmitir programas que atentem contra
o sentimento público, expondo pessoas a situação que de alguma
forma redunde em constrangimento, ainda que seu objetivo seja
jornalístico; (3) reservar cinco horas semanais para a transmissão
de programas educacionais. A regulamentação uruguaia, por
sua vez, restringe-se a estabelecer que as emissoras devem
cumprir normas referentes à moral, decoro e bons costumes,
sem contudo definir tais normas ou indicar referências que
ao menos sirvam de paradigmas para as emissoras e para a sociedade.
Embora ainda não tenhamos
dados empíricos suficientes para afirmar, podemos dizer que
no tocante à programação das emissoras de televisão, os decretos
brasileiro e uruguaio são superficiais e insuficientes para
assegurar um bom nível de conteúdo para os telespectadores.
Eles demonstram preocupação em determinar o que deve ou não
ser feito, mas não cuidam de fixar padrões de comportamento
nem controles democráticos por parte da sociedade. No caso
específico do Brasil, também neste caso é notória a ausência
do poder público para fazer a legislação cumprida, tornando-se
assim cúmplice dos empresários. Na verdade, o governo federal
tem permitido às emissoras explorarem acintosamente o sensacionalismo
e o sexo, e firmou convênio autorizando-as a utilizar as cinco
horas destinadas a programas educacionais na veiculação de
anúncios promocionais de atividades do governo.
O terceiro aspecto a ser
destacado é o caráter nacionalista dado aos serviços de radiodifusão
em ambos os países. No decreto brasileiro, o art. 8º afirma
que as empresas que executam serviço de radiodifusão devem
ter obrigatoriamente diretores e gerentes brasileiros natos.
Além disso, o art. 28 diz que empregados estrangeiros somente
podem ser admitidos nas emissoras em caráter excepcional e
com autorização expressa do Ministério das Comunicações. Embora
a legislação relativa à TV a cabo – ao permitir a entrada
do capital estrangeiro no setor – tenha rompido com este
tradicional caráter nacionalista na regulamentação dos serviços
de telecomunicações no Brasil, não há indícios de que estes
dispositivos venham sendo descumpridos no que se refere à
radiodifusão.
No Uruguai, é também muito
claro o caráter nacionalista da regulamentação. Ela obriga
as radiodifusoras a designarem cidadãos uruguaios natos ou
naturalizados para diretores, administradores, gerentes e
outros cargos e funções de chefia. Por outro lado, certamente
visando fechar qualquer possibilidade de burla ao notório
nacionalismo do decreto, o art. 23 proíbe que as radiodifusoras
recebam doações ou subvenções de governos, pessoas ou entidades
estrangeiros, salvo com autorização expressa do Poder Executivo
ou se se tratar de material de programação. A preocupação
com a defesa e valorização do que é genuinamente nacional
revela-se na determinação de que não só os radiodifusores,
mas também os órgãos públicos competentes devem se empenhar
em assegurar proteção aos artistas nacionais.
O quarto aspecto é o referente
ao controle de propriedade das empresas concessionárias de
canais de radiodifusão. Tanto a regulamentação brasileira
quanto a uruguaia são falhas, embora finjam resolver o problema
estabelecendo limites ao número de canais que cada empresa
pode controlar. Na verdade, em ambos os países a ausência
de parâmetros e restrições ao grau de parentesco e à intimidade
empresarial entre pessoas e organizações, que deveria ser
aceitável para efeito deste controle, permite que famílias
e grupos econômicos criem monopólios e oligopólios de radiodifusão.
No que se refere a infrações
e penalidades, a regulamentação brasileira é mais extensa
e aborda o tema minuciosamente. A do Uruguai não revela maior
preocupação com a precisão, o que constitui uma falha por
se tratar de um documento legal. Resta saber se tal falha
deriva de um descuido dos legisladores ou se foi intencional,
visando o controle arbitrário da radiodifusão uruguaia.
Por fim, pode-se afirmar
que as regulamentações dos dois países encontram-se ultrapassadas
nestes e em outros aspectos, e certamente fora da nova realidade
criada pelo Mercosul. Não há dúvidas de que este tratado está
se impondo muito rapidamente, o que obriga os países dele
signatários a se manterem a cada dia mais abertos à circulação
no Cone Sul não só de produtos e capitais, mas também de recursos
humanos e tudo o mais que a eles se agrega, particularmente
bens culturais. As legislações aqui analisadas regulam nos
dois países um setor industrial – a radiodifusão –
que opera crescentemente numa perspectiva de livre comércio,
em mercados globalizados. Desse ponto de vista, é fácil concluir
que Brasil e Uruguai têm regulamentações falhas e inadequadas
tanto para efeito de Mercosul, quanto para permitir que participem
do mercado mundial da indústria cultural. Temas como diversidade
de fontes e proteção às identidades e culturas nacionais,
entre outros, devem ser imediatamente colocados na pauta de
debates do Mercosul, antes que a dinâmica do capital transnacional
inviabilize o desejado equilíbrio entre proteção e fluxo de
valores culturais.
NOTAS
1. O regime militar também
elaborou e fez o Congresso Nacional aprovar uma nova Lei de
Imprensa, até hoje em vigor, que regula complementarmente
os serviços de radiodifusão, particularmente no que se refere
a infrações e penalidades.
2. Eis a íntegra do citado
dispositivo constitucional, em vigor:
Art. 223 – Compete
ao Poder Executivo outorgar e renovar concessão, permissão
e autorização para o serviço de radiodifusão sonora e de sons
e imagens, observado o princípio da complementaridade dos
sistemas privado, público e estatal.
§ 1º – O Congresso
Nacional apreciará o ato no prazo do art. 64, §§ 2º e 4º,
a contar do recebimento da mensagem.
§ 2º – A não renovação
da concessão ou permissão dependerá de aprovação de, no
mínimo, dois quintos do Congresso Nacional, em votação nominal.
§ 3º – O ato de
outorga ou renovação somente produzirá efeitos legais após
deliberação do Congresso Nacional, na forma dos parágrafos
anteriores.
§ 4º – O cancelamento
da concessão ou permissão, antes de vencido o prazo, depende
de decisão judicial.
§ 5º – O prazo
da concessão ou permissão será de dez anos para as emissoras
de rádio e de quinze para as de televisão.
3. O Decreto-lei nº 236/67
determina que:
Art. 12 – Cada entidade
só poderá ter concessão ou permissão para executar serviço
de radiodifusão, em todo o país, dentro dos seguintes limites:
1 – Estações radiodifusoras
de som
a) Locais:
Ondas Médias
4
Freqüência Modulada 6
b) Regionais:
Ondas Médias 3
Ondas Tropicais 3
sendo no máximo 2 por Estado.
c) Nacionais:
Ondas Médias 2
Ondas Curtas 2
2 – Estações radiodifusoras
de som e imagem – 10 em todo território nacional, sendo
no máximo 5 em VHF e 2 por Estado.
§ 1º – Cada estação
de ondas curtas poderá, fora das limitações estabelecidas
no artigo, utilizar uma ou várias freqüências, que lhe tenham
sido consignadas em leque.
§ 2º – Não serão
computadas para os efeitos do presente artigo, as estações
repetidoras e retransmissoras de televisão, pertencentes
às estações geradoras.
§ 3º – Não poderão
ter concessão ou permissão as entidades das quais faça parte
acionista ou quotista que integre o quadro social de outras
empresas executantes do serviço de radiodifusão, além dos
limites fixados neste artigo.
§ 4º – Os atuais
concessionários e permissionários de serviço de radiodifusão,
bem como os quotistas e acionistas, que excedem às limitações
estipuladas neste artigo, a ele se adaptarão no prazo máximo
de 2 (dois) anos, à razão de 50% ao ano.
§ 5º – Nenhuma
pessoa poderá participar da direção de mais de uma empresa
de radiodifusão, em localidades diversas, em excesso aos
limites estabelecidos neste artigo.
§ 6º – É vedada
a transferência direta ou indireta da concessão ou permissão,
sem prévia autorização do Governo Federal.
§ 7º – As empresas
concessionárias ou permissionárias de serviço de radiodifusão
não poderão estar subordinadas a outras entidades que se
constituem com a finalidade de estabelecer direção ou orientação
única, através de cadeias ou associações de qualquer espécie.
4. Trusteeship model
é uma expressão que define o modelo adotado primeiramente
nos Estados Unidos para a exploração de bens públicos, como
é o caso do espectro eletromagnético, por onde circulam sons
e imagens. Significa que os concessionários não são proprietários
do que lhe é concedido, mas apenas o recebem em confiança,
e devem usá-lo para as finalidades específicas determinadas
pelo governo.
5 SODRE é a entidade
uruguaia encarregada da exploração das emissoras de rádio
e televisão de propriedade do Estado. Em 1994, isto significava
22 emissoras de rádio (seis em funcionamento) e treze de televisão
(Cf. Carlos García Rubio, Lo que el cable nos dejó,
Montevidéu, Ediciones de la Pluma, 1994, p. 77-78).
6. Os artigos e alíneas
citados dizem o seguinte:
Art. 38 –
a) os diretores e gerentes
serão brasileiros natos e os técnicos encarregados da operação
dos equipamentos transmissores serão brasileiros ou estrangeiros
com residência exclusiva no país, permitida porém, em caráter
excepcional e com autorização expressa do Ministério das
Comunicações, a admissão de especialistas estrangeiros,
mediante contratos para estas últimas funções;
b) a modificação dos
estatutos e atos constitutivos das empresas depende, para
sua validade, de aprovação do governo, ouvido previamente
o Ministério das Comunicações;
c) a transferência da
concessão, a cessão de cotas ou de ações representativas
do capital social dependem, para sua validade, de autorização
do governo após o pronunciamento do Ministério das Comunicações.
O silêncio do poder concedente ao fim de 90 (noventa) dias
contados da data da entrega do requerimento de transferência
de ações ou cotas, implicará a autorização;
e) as emissoras de radiodifusão,
excluídas as de televisão, são obrigadas a retransmitir
diariamente, das 19 às 20 horas, exceto aos sábados, domingos
e feriados, o programa de informações dos poderes da República,
ficando reservados 30 minutos para a divulgação de noticiário
preparado pelas duas casas do Congresso Nacional;
g) a mesma pessoa não
poderá participar da direção de mais de uma concessionária
ou permissionária do mesmo tipo de serviço de radiodifusão,
na mesma localidade;
h) as emissoras de radiodifusão,
inclusive as de televisão, deverão cumprir sua finalidade
informativa, destinando um mínimo de 5% de seu tempo para
a transmissão de serviço noticioso.
Art. 53 – ver segundo
parágrafo deste subtítulo (p. 26).
O art. 57 prevê que não
constitui violação de telecomunicação: I – a recepção
de telecomunicação dirigida por quem diretamente ou como cooperação
esteja legalmente autorizado; II – o conhecimento dado:
ao destinatário da telecomunicação ou seu representante legal;
aos intervenientes necessários ao curso da telecomunicação;
ao comandante ou chefe, sob cujas ordens imediatas estiver
servindo; aos fiscais do governo junto aos concessionários
ou permissionários; ao juiz competente, mediante requisição
ou intimação deste.
O art. 71 estabelece que
"toda irradiação será gravada e mantida em arquivo durante
as 24 horas subseqüentes ao encerramento dos trabalhos diários
da emissora".
7. A redação destes artigos
é a que se segue:
Art. 6º – Só os
brasileiros natos poderão exercer nas entidades executantes
de serviço de radiodifusão, os cargos e funções de direção,
gerência, chefia, de assessoramento e assistência administrativa
e intelectual.
Art. 9º – É permitido
às empresas de radiodifusão estabelecer, com pessoas físicas
ou jurídicas nacionais, contratos que tenham por objetivo
financiamento, empréstimo ou assistência técnica, desde que
autorizados pelo Contel.
Art. 10º – O Contel
baixará normas regulando a transmissão, pelas emissoras de
radiodifusão, de programas de origem estrangeira ou produzidos
por empresas sediadas no País, cujos acionistas ou quotistas,
diretores, gerentes e administradores não sejam brasileiros.
8. O texto integral dos
citados artigos é o seguinte:
Art. 4º – Somente
poderão executar serviço de radiodifusão: a União; os estados,
territórios e municípios; as universidades brasileiras; as
fundações constituídas no Brasil, cujos estatutos não contrariem
o Código Brasileiro de Telecomunicações; as sociedades nacionais
por ações nominativas ou por cotas, desde que subscritas,
as ações ou cotas, em sua totalidade, por brasileiros natos.
Art. 7º – É vedado
às empresas de radiodifusão manter contratos de assistência
técnica com empresas ou organizações estrangeiras, quer a
respeito de administração quer de orientação, sendo rigorosamente
proibido que estas, por qualquer forma ou modalidade, pretexto
ou expediente mantenham ou nomeiem servidores ou técnicos
que, de forma direta ou indireta, tenham intervenção ou conhecimento
da vida administrativa ou da orientação da empresa de radiodifusão.
Art. 8º – Depende
de prévia aprovação do Ministério das Comunicações qualquer
contrato que uma empresa de radiodifusão pretenda fazer com
empresa ou organização estrangeira, que possa de qualquer
forma ferir o espírito das disposições dos artigos 4º, 6º
e 7º.
Art. 12 – Cada entidade
só poderá ter concessão ou permissão para executar os serviços
de radiodifusão, em todo o País, dentro dos seguintes limites:
estações radiodifusoras de som e imagem – 10 em todo
o território nacional, sendo no máximo 5 em VHF e 2 por estado.
Art. 14 – Somente
poderão executar serviço de televisão educativa: a União;
os Estados, Territórios e Municípios; as Universidades Brasileiras;
as Fundações constituídas no Brasil, cujos estatutos não contrariem
o Código Brasileiro de Telecomunicações.
9. A seguir o texto integral
dos citados artigos:
Art. 11 – O Ministério
das Comunicações baixará normas sobre a obrigatoriedade da
transmissão de programas ao vivo, tendo em conta, entre outros
fatores, a localização, a potência das emissoras e as condições
econômicas das regiões em que as mesmas se encontrem instaladas.
Art. 13 – A televisão
educativa se destinará à divulgação de programas educacionais
mediante a transmissão de aulas, conferências, palestras e
debates.
Art. 16 – O Ministério
das Comunicações baixará normas determinando a obrigatoriedade
de transmissão de programas educacionais nas emissoras comerciais
de radiodifusão, estipulando horário duração e qualidade desses
programas.
Sumário
Apresentação
Introdução
Brasil e Uruguai: duas visões
de regulamentação da TV
Indústrias
culturais no Mercosul: televisão aberta
Análise
comparativa entre duas emissoras de televisão regionais situadas
na Baixada Santista
A
produção independente na televisão do interior: o caso de
Bauru
O
videoclipe como forma de experiência estética na comunicação
contemporânea
A
utopia quiliástica da Igreja Universal na TV
A
imagem televisiva e a cultura esportiva: um olhar sobre esta
parceria
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