A Televisão na Era da Globalização

A REGULAMENTAÇÃO DA TV ABERTA NA ARGENTINA, BRASIL E URUGUAI

Othon Jambeiro • Graciela Natansohn • Joseline Barreto • Sofia Federico • Cristiana Serra Gabriela Diniz da Silva • Maria Almiraci Silva*

O presente texto, que integra uma pesquisa sobre o Mercosul e a regulamentação da TV, faz uma exposição sobre a atual situação legal da Argentina, Brasil e Uruguai, quanto à regulamentação dos serviços de televisão. O Paraguai não foi incluído porque o estudo dos aspectos políticos e econômicos de seu ambiente regulador não tinha sido concluído na data em que este texto tinha de ser encaminhado à Intercom.

Aqui vai-se demonstrar que, com sua marcante presença, o Poder Executivo continua sendo o principal agente regulador da radiodifusão, pelo menos nos países analisados. Também será possível observar como os regimes militares que dominaram por muitos anos o Brasil, a Argentina e o Uruguai instituíram normas que permanecem em vigor até hoje, quando a democracia parece estar consolidada nestes países.

Argentina

 A treze anos da recuperação democrática, a Argentina não teve ainda oportunidade de debater, no seio da sua sociedade, a legislação mais conveniente para o funcionamento democrático dos meios de comunicação. Todas as modificações incorporadas à Lei de Radiodifusão (22.285), sancionada pelo governo militar em 1980, refletem apenas a pressão dos setores melhor posicionados na exploração comercial da TV. A situação legal é caótica, já que diversos outros instrumentos normativos foram impostos contra a duvidosa legitimidade da lei.

Na realidade, a permanente incursão de governos militares impediu, tanto na área da radiodifusão, como nas outras áreas ligadas à cultura, a manifestação democrática da sociedade. A situação tornou-se mais delicada no setor das comunicações, pois seu desenvolvimento tecnológico cresceu conduzido por grande concentração de capital no setor.

Considerada rígida, centralista e discriminatória, a Lei 22.285/80 vem sendo recusada pela sociedade argentina por questões diversas: discrimina as províncias, centralizando a sua aplicação no Poder Executivo; limita as permissões às sociedades comerciais1 e determina que as emissoras FM sejam subsidiárias das emissoras AM. Esta última questão, já com a democracia, detonou as discussões sobre a legitimidade da lei.

Em 1976, com o golpe militar, as forças armadas se apropriaram dos canais de rádio e TV, adotando uma administração conhecida pelas “listas negras”, que proibiam imagens e vozes de personalidades da cultura e da arte nacional. Marcados pela corrupção, os militares dirigiram, através do Comfer (Comitê Federal de Radiodifusão), órgão de aplicação da Lei 22.285/80, somas milionárias, provenientes dos altos impostos que as emissoras deviam pagar ao Estado.

Para a ditadura militar – que se estendeu na Argentina de 1976 a 1983, com o nome oficial de Proceso de Reorganización Nacional, popularmente designado “o Proceso”–, criar a lei de radiodifusão também não foi tarefa simples. Durante quase quatro anos os militares tiveram que fazer acordos com a Comisión de Asesoramiento Legislativo (CAL) – órgão que substituiu o Congresso –, com a Secretaria de Informação Pública (SIP), com a Secretaria de Comunicações e com os radiodifusores. O resultado foi uma lei cheia de proibições e exigências, que não agradou a nenhum setor, mas prometeu o que os empresários mais queriam: a privatização das freqüências em mãos do Estado.2 Sua posterior regulamentação foi contraditória de tal forma que sequer o governo a cumpriu.

A lei estabelece a concessão direta dos chamados serviços complementares, isto é, TV por assinatura, satélite, FM. Sua regulamentação, feita pelo Decreto 286/81, determinou prazo para a licitação de concessão de freqüências de radiodifusão. Este plano foi denominado Plano Nacional de Radiodifusão (Planara) e significava o começo da privatização da TV, imediatamente após a fracassada gestão militar à frente das emissoras. O Planara entrou em vigor sem que fosse feito, previamente, um plano técnico de freqüências adequado ao amplo desenvolvimento dos diversos meios no país. Isto deu início a uma surda luta de interesses entre os que desejavam ficar com as emissoras mais lucrativas. As rádios e TVs que não garantiam um bom negócio, não conseguiam ser vendidas. Assim, foram entregues emissoras de rádio a donos de TV,3 contrariando o artigo 45 da lei. Outras foram oferecidas a amigos do poder e militares. Enfim, entre denúncias, impugnações e pressões, as licenças foram distribuídas.

Em pleno “proceso” foi ditada a Lei 21.377, de 1976, pela qual se criou a emissora de TV Argentina 78 Televisora, cujo objetivo era transmitir a cores para o exterior a Copa do Mundo de 78, que se realizaria no país. As tentativas anteriores de trazer a TV a cores tinham fracassado. Finalmente, em maio de 1978, foi inaugurada oficialmente a empresa, que hoje se chama Argentina Televisora Color LS82 TC Canal 7 S.A. Ela é parte do SOR (Serviço Oficial de Radiodifusão), foi instituída tendo como base o antigo Canal 7, criado por Perón em 1951. Mediante a Lei 21.895, de 1978, foi implantado o sistema PAL-N, mas só em 1980 a TV a cores se expandiu no território nacional para consumo interno.4

Em 1984, com o país já democratizado, o presidente Alfonsín promulgou o Decreto 1.151, através do qual suspendeu o Planara, até que fosse sancionada uma nova lei de radiodifusão. Indubitavelmente, o novo contexto democrático justificava tal medida. Contudo, o que esta norma permitiu foi o avanço na distribuição do espectro e a expansão da TV a cabo, que não precisa de licitação, de acordo com a Lei 22.285/80.

Com o advento da democracia, o fenômeno das FMs eclodiu. Contra a lei que as submetia a simples subsidiárias das sociedades comerciais donas de AM, as FMs denominadas piratas ou livres se multiplicaram, fenômeno facilitado também pelos avanços técnicos que baratearam os custos de instalação. O espectro se viu invadido, de forma desordenada, por uma multiplicidade de vozes, que até então não tinham tido chance de expressão. Não ficou um só bairro sem uma FM.

Uma vez que a possibilidade de sancionar nova lei era dificultada pelos conflitos de interesses, o governo começou a modificar, por decreto, muitos aspectos funcionais dos meios. Assim, foi publicado, por exemplo, o Decreto 2.938/84, permitindo que as repetidoras membros do SOR tivessem, ainda que limitadamente, programação própria. O conceito de estação repetidora ficou, então, praticamente apagado. Depois foi sancionado o Decreto 1.416/87, que autorizou a estas aceitar publicidade e emitir até 49% da programação diária. Pelo Decreto 890/89, as províncias foram autorizadas a prestar serviços de televisão aberta. Já o Decreto 2.355/92 permitiu às províncias, municípios e universidades aderir aos novos serviços e aceitar publicidade.

Como afirma García, as freqüências foram repartidas generosamente entre alguns sujeitos públicos, sem planificação nem respondendo a um regime geral prévio, enquanto persistiu para os particulares a suspensão das licitações.5

Em 1989, os planos de ajuste, a desregulamentação e as privatizações começaram a se impor como política de Estado. Neste contexto foi sancionada a Lei de Reforma do Estado 23.696. Esta norma tem dois aspectos fundamentais para a política de comunicações. Por um lado, através do artigo 65, o Poder Executivo fica com a faculdade de “adoptar las medidas necesarias hasta el dictado de una nueva ley de radiodifusión, para regular el funcionamiento de aquellos medios que no se encuentran encuadrados en las disposiciones vigentes”. Em verdade, este artigo permitiu ao governo renovar a lei da ditadura mediante decretos, evitando o debate no Parlamento.

O artigo 65 foi regulamentado através do Decreto 1.357/89 pelo qual são concedidas permissões precárias provisórias para operar rádios FM, com a intenção de legalizar, de alguma maneira, o funcionamento de quase duas mil rádios clandestinas, que lutavam pelo direito à existência. Este decreto abriu um registro de permissionários daquelas freqüências, pelo qual se conseguiu conter a onda de confisco de aparelhos levada adiante pelo Comfer. A norma previa a elaboração de planos técnicos e a abertura de licitação, o que, contudo, não se realizou até hoje.

A Lei de Reforma do Estado, por outro lado, modificou os requisitos que exigiam dos concessionários não ter vínculo jurídico ou econômico com empresas jornalísticas nacionais (artigo 45), permitindo, assim, a concentração de diversos meios em mãos de só um titular. Além disso, foram revogados os incisos a e c do artigo 46 e c do artigo 43, pelos quais se exigia que: (1) o objeto social da exploração fosse a prestação de serviços de radiodifusão, (2) as empresas concessionárias fossem constituídas por pessoas físicas e não tivessem mais de vinte sócios. A medida também impôs limites na concentração de emissoras.

Com esta revogação, se possibilitou a expansão das empresas de radiodifusão para outras atividades, e mesmo “a existência de uma sociedade dentro de outra, o que pode produzir a impossibilidade de conhecer quem são os que nos informam”.6 Desta maneira, a lei permitiu legalizar o processo simultâneo de privatização e concentração de multimeios inédito na história argentina, pois não há limites de propriedade, nem restrições impedindo que os donos de meios impressos sejam também donos de meios eletrônicos. Os únicos limites são os estabelecidos para cada área de atuação. Como a lei estabelece que não se contam os serviços complementares nem as FM, “a quantidade de emissoras de TV codificadas ou a cabo de um mesmo dono pode não ter limite, na medida em que se encontrem em distintas cidades”.7

Assim, os limites à concentração são: até quatro freqüências por pessoa física ou jurídica; até uma AM, uma estação de TV aberta e uma de serviços complementares (a FM não se conta), numa mesma área de cobertura; em distintas áreas, até três licenças de radiodifusão sonora ou de TV. Além disso, os licenciatários podem ter um número indefinido de serviços complementares espalhados em diferentes cidades.

A transmissão em rede de até 50% da emissão diária e a difusão de publicidade estrangeira foram permitidas mediante as modificações introduzidas no Decreto 286/81 pelo Decreto 1.771/91. Com isso, a nova estrutura de propriedade dos meios ficou consolidada legalmente por uma série de decretos e normas que promovem mudanças substanciais. Como assinala Loretti,8 “ao remover-se os inconvenientes legais, a privatização dos meios do Estado resultou monopolizada por empresas jornalísticas que se estenderam a velhos serviços com novos proprietários”.

Em verdade, as reformas de 1989 surgiram da pressão que as grandes empresas exerceram para que o mercado ficasse desregulado, mas não aberto, pois o decreto ainda impedia o acesso do capital estrangeiro.9 No começo do processo de expansão da TV a cabo, as empresas nacionais não tinham condições de competir com o capital estrangeiro, sendo, pois, necessária a proteção do Estado. Essa situação mudou quando as empresas se consolidaram e estenderam a infra-estrutura básica de cabo. Agora, na disputa pela exploração dos serviços de telecomunicações, precisam de grandes investimentos e, por isso, necessitam do capital estrangeiro.10 A associação do grupo Clarín com o Citicorp foi um dos primeiros efeitos da nova situação.

Em 1992, foi sancionado o Decreto 890/92 pelo qual se ordenou ao Ministério da Economia e Obras e Serviços Públicos que fosse confeccionado um plano técnico de freqüências, num prazo de noventa dias, sem nenhum tipo de discriminação para os serviços de radiodifusão. Contudo, ainda hoje nada disso aconteceu.

Em 1993, o Decreto 1.357/89, que autorizou o funcionamento das FM, foi atualizado. Diante da inércia para normalizar a situação das emissoras que emitem sem autorização, as províncias ditaram suas próprias leis de radiodifusão, contrariando o espírito da Lei 22.285/80, que estabelece a jurisdição federal para a administração das freqüências radioelétricas. Tal foi o caso das províncias de Rio Negro (Lei 2.185), Neuquén (Lei 1.646) e Corrientes (Lei 4.717).11 Em todos eles, o Poder Executivo contestou com recursos ante a Corte Suprema de Justiça da Nação para reclamar a nulidade dos atos legislativos provinciais, argumentando que as províncias não têm atribuições para legislar sobre esses temas.12

Em síntese, hoje, na Argentina, temos um panorama constituído por uma multiplicação de rádios comunitárias, sem regulamentação; a proliferação de TV a cabo, sem licitação pública; a constituição de conglomerados multimídia de capitais argentinos e estrangeiros e a privatização da companhia nacional de telefones, tudo isso sob uma legislação precária que adia a discussão de uma nova lei.

No Congresso Nacional, as dificuldades para se chegar a um projeto único de regulamentação das telecomunicações e radiodifusão decorrem da existência de relações obscuras e alianças não explicitadas entre o governo, os legisladores e os conglomerados de telefonia e mídia.

Em agosto de 1996, o Senado e a Câmara dos Deputados aprovaram diferentes projetos de lei sobre o assunto. O projeto oficial, segundo as críticas da oposição, é sensível demais às pressões do principal grupo multimídia do país, o Clarín, pois proíbe expressamente às telefônicas ingressar no mercado da TV a cabo.

No entanto, decidiu-se constituir uma Comissão Bicameral de Comunicações “com o objetivo de estudar e analisar um projeto de Lei de Telecomunicações e Radiodifusão que compatibilize os projetos existentes nas duas casas”. A iniciativa sofreu críticas dos setores que não foram consultados: os trabalhadores de imprensa, as organizações de ouvintes, os proprietários de pequenos meios e outras entidades da sociedade civil. Todos alegam que ficaram à margem da discussão necessária para legislar numa área tão importante para enfrentar os novos desafios das comunicações e da informação.

Brasil

O Código Brasileiro de Telecomunicações (Lei 4.117), publicado em 1962, permanece até hoje como o principal instrumento regulatório para o setor das comunicações no país. O documento original foi alterado inúmeras vezes e sofreu modificações substanciais durante o regime militar. Após 35 anos de vigência tornou-se obsoleto.13

O Regulamento Geral para execução da Lei 4.117/62 foi aprovado em 1963, com a publicação do Decreto 52.026. Esse decreto detalha alguns itens tratados genericamente pelo Código, particularmente a estrutura, o funcionamento e as atribuições do Contel e de sua secretaria executiva, o Dentel, órgãos hoje extintos. O regulamento também propõe a elaboração de um Plano Nacional de Telecomunicações com a finalidade de “dotar o país de um sistema de telecomunicações integrado, capaz de satisfazer às necessidades do desenvolvimento e segurança nacionais, assegurando comunicações rápidas, eficientes e econômicas, e possibilitando o efetivo controle e fiscalização das mesmas pelo governo”.

Os serviços de telecomunicações explorados diretamente pela União passaram a ser executados pela Embratel (Empresa Brasileira de Telecomunicações) e pela Telebrás (Telefones do Brasil S.A.), empresas públicas autônomas, de cujo capital só poderiam participar pessoas de direito público interno, bancos e empresas governamentais. Ainda em 1963, o governo aprovou outro decreto importante, o de número 52.795, regulando especificamente o setor da radiodifusão.

Com o golpe de 1964 e a implantação do regime militar, as emissoras de rádio e televisão passaram a ser utilizadas para promover as idéias oficiais e impedir a divulgação de opiniões contrárias à ideologia dominante, contribuindo dessa forma para a legitimação do poder ditatorial. Tais propósitos se consolidaram com a emissão do Decreto-lei 236/67, que tornou o Código mais autoritário e centralizador. O governo passou a punir os abusos na prática da radiodifusão com mais rigor, conforme o artigo 53 daquele decreto.14

Outra inovação importante trazida por esse decreto foram as restrições impostas ao controle de propriedade. Visando evitar a formação de conglomerados de rádio e TV, como tinha sido o então decadente Diários e Emissoras Associados, de Assis Chateaubriand, os militares incluíram o artigo 12 limitando o número de canais que uma pessoa poderia controlar. Este artigo determinou que cada concessionário pode controlar no máximo dez estações de televisão em todo o território nacional, sendo no máximo cinco em VHF e duas por estado. O mesmo artigo também determina que as entidades das quais faça parte acionista ou cotista integrante de outras empresas de radiodifusão não podem obter concessão, se o limite fixado for ultrapassado. Mesmo que em diferentes localidades, uma pessoa não pode exercer cargo de direção em mais de uma empresa de radiodifusão, caso não respeite o limite já citado. O decreto, no entanto, apresenta uma brecha na sua tentativa controladora, já que não abrange as estações repetidoras e retransmissoras de televisão, concedidas às estações geradoras.

Sérgio Caparelli argumenta que um dos motivos que levaram o governo a emitir o Decreto-lei 236/67 foi a controvérsia provocada pela aliança da multinacional Time/Life com a Globo:

De certa forma, o decreto de 1967 acedia aos interesses do capital nacional aplicado à indústria da informação, especialmente no campo da televisão, sem forças para reagir diante do imperialismo norte-americano no campo da informação. Foi a maneira que o governo encontrou para coibir o apetite monopolista do grupo Globo.15

De fato, a determinação contida no artigo 7 pode ser interpretada como uma reação ao acordo Time/Life, na medida em que proíbe qualquer tipo de associação com o capital estrangeiro:

Art. 7 – É vedado às empresas de radiodifusão manter contratos de assistência técnica com empresas ou organizações estrangeiras, quer a respeito de administração quer de orientação, sendo rigorosamente proibido que estas, por qualquer forma ou modalidade, pretexto, expediente mantenham ou nomeiem servidores ou técnicos que, de forma direta ou indireta, tenham intervenção ou conhecimento da vida administrativa ou da orientação da empresa de radiodifusão

O domínio do setor comercial da indústria de TV foi reforçado pelo disposto no parágrafo único do artigo 12 do Decreto-lei 236/67, referente à televisão educativa:

A televisão educativa não tem caráter comercial, sendo vedada a transmissão de qualquer propaganda, direta ou indiretamente, bem como o patrocínio dos programas transmitidos, mesmo que nenhuma propaganda seja feita através dos mesmos.

Este dispositivo privilegiou os interesses do setor comercial desta indústria estabelecendo o Estado como a única fonte de financiamento da TV educativa. Ao mesmo tempo deu a este setor a exclusividade do mercado de publicidade e patrocínio.

O ano de 1967 teve grande importância na consolidação do controle governamental sobre os meios de comunicação. A criação do Ministério das Comunicações, através da reorganização da estrutura administrativa federal, promovida pelo Decreto-lei 200/67, centralizou ainda mais o processo decisório no Poder Executivo. O ministro das Comunicações passou a desempenhar as funções que até então eram exercidas pelo Contel, órgão colegiado e, portanto, de natureza mais democrática.

A queda do regime militar em 1985, após vinte anos de ditadura, não trouxe alterações à regulamentação da TV. Este meio de comunicação, considerado uma das armas mais poderosas para a consolidação do regime militar, continuou constituindo um aparato fundamental para a perpetuação das elites política e econômica nacionais no poder. Dado que o governo civil não queria perder um instrumento de poder tão forte quanto o é a TV, permaneceram intocados os princípios básicos da legislação estabelecidos durante o regime militar. Deve-se acrescentar ainda que durante a fase de transição, a dependência mútua entre o governo, o Congresso Nacional, os empresários e as redes de TV foi fortalecida.16

Essa dependência se refletiu sobretudo no uso de critérios políticos na distribuição de concessões de TV. Durante o governo do presidente de transição, de José Sarney, as concessões de rádio e televisão foram utilizadas como moeda política. Durante a Constituinte, por exemplo, o presidente concedeu 418 novas concessões em troca de votos favoráveis à ampliação de seu mandato de quatro para cinco anos.17 Com isso, cerca de 40% de todas as concessões feitas até o final de 1993 estavam nas mãos de prefeitos, governadores, ex-parlamentares ou seus parentes e sócios. No total, o presidente José Sarney autorizou, entre 1985 e 1990, 1.028 concessões de rádio e TV, o que representa 30% de todas as concessões feitas no país desde 1922.18

Em 1988, o país consolidou a democracia com a promulgação da Carta Constitucional. Entre outros dispositivos, a Constituição determina que a exploração dos serviços de TV deve ser feita por entidades privadas, públicas e estatais, de forma complementar. Em relação à proposta de criação do Conselho Nacional de Comunicação, a saída encontrada foi o estabelecimento do Conselho de Comunicação Social, órgão apenas consultivo do Congresso. A nova Carta Constitucional também provocou um deslocamento do eixo de poder do Executivo para o Legislativo, pois determinou que as concessões – antes de competência exclusiva do Executivo – devem ser referendadas pelo Congresso Nacional.

O caráter nacionalista da Constituição foi mantido, porém o artigo 222 elimina a exclusividade de exploração das emissoras por brasileiros natos, acrescentando que os naturalizados há mais de dez anos também podem receber concessões. Permanece a exclusividade do Governo Federal para fazer concessões ou explorar diretamente o serviço. As empresas privadas, os estados e municípios podem ser apenas concessionários.

Os prazos para as concessões e permissões – dez anos para rádio e quinze para televisão – também foram incorporados ao texto constitucional. A não-renovação das concessões passou a depender da aprovação de no mínimo dois quintos dos deputados e senadores. A inclusão desta determinação foi uma vitória para a Abert, já que o Poder Executivo perdeu a prerrogativa da renovação: “Tal dispositivo torna quase impossível recusar-se uma renovação, uma vez que entre 30 e 40 por cento dos parlamentares têm interesse direto ou indireto em emissoras de rádio e TV, sendo portanto parte interessada no jogo corporativo de influenciação do Congresso Nacional”.19

Entre as inovações positivas pode-se incluir: a abolição da censura;20 a proibição do monopólio e oligopólio dos meios de comunicação; a preservação das finalidades educativas, culturais e informativas da radiodifusão, assim como a proteção à cultura regional e o estímulo à produção cultural independente (art. 221). Além disso, foi criado o Conselho de Comunicação Social, órgão consultivo do Congresso Nacional.

Vale ressaltar, contudo, que a maioria dos dispositivos da Constituição relacionados à indústria da televisão não foi até hoje implementada. Estão neste caso: a regionalização de programas; a proibição aos monopólios e oligopólios; os direitos dos telespectadores em relação aos serviços prestados pelas emissoras; o art. 223, que cria três modos de exploração dos serviços de TV – privado, estatal e público –; e a instalação do Conselho de Comunicação Social.21

Em junho de 1997, o Congresso Nacional aprovou uma Lei Geral das Telecomunicações, mas excluiu dela, explicitamente, os serviços de radiodifusão. Murilo Ramos sustenta a hipótese de que a separação da radiodifusão do rol clássico das telecomunicações tenha sido uma estratégia da Abert para não se submeter à jurisdição do novo órgão regulador – a Agência Brasileira de Telecomunicações. Segundo ele, os órgãos reguladores sempre foram rejeitados pela Abert.

Apesar do projeto da nova Lei Geral das Telecomunicações não incluir os serviços de radiodifusão, ela é válida para os serviços de TV a cabo, MMDS e televisão direta por satélite (DTH). Diante desse fato, Murilo Ramos argumenta que também será necessária a criação de uma Lei Geral da Radiodifusão específica para rádio e televisão. O autor considera essa situação paradoxal, principalmente se for levada em consideração a tendência mundial de convergência tecnológica entre serviços e empresas de comunicação.

A aparente contradição explicitada na desvinculação entre telecomunicações e radiodifusão, na verdade, restabelece a situação anterior à aprovação da Lei de TV a Cabo. E na prática a aprovação da Lei Geral das Telecomunicações deverá colocar sob controle direto do Minicom a regulamentação, coordenação e supervisão dos serviços de cabo e satélite, não importando o conteúdo destes serviços.

A radiodifusão, por sua vez, permanece regulada com base no Código Nacional de Telecomunicações e suas alterações posteriores, inclusive as introduzidas pela Constituição de 1988. Ressalte-se que os mais restritivos dispositivos desta última, relacionam-se à “radiodifusão” e não genericamente a serviços de TV e rádio (art. 222 e 223). Provavelmente haverá disputa judicial no que se refere ao art. 221, que menciona o conceito “emissoras de rádio e televisão”. Mas neste caso os aspectos econômicos e tecnológicos deverão influenciar decisivamente na reformulação de tal conceito.

Uruguai

Existe no Uruguai um conjunto de normas que tratam do fenômeno da comunicação social, embora não estejam articuladas entre si. O Decreto-lei 14.670, de 1977, chamado Lei de Radiodifusão, substituiu a antiga Lei 8.390, de 1928, e constitui a única lei geral em vigência regulando a TV e o rádio. O Decreto 734, de 1978, que regulamenta aquela lei, foi modificado pelo Decreto 327, de 1980, e pelo Decreto 350, de 1986.

A radiodifusão é considerada um “servicio de interés público”, que pode ser explorado tanto pelo Estado como pelos particulares. As autorizações para o funcionamento de emissoras de rádio e TV são atribuições do Poder Executivo e têm caráter pessoal. A lei estabelece limites ao número de freqüências que uma pessoa pode ter: três no total, sendo no máximo duas freqüências em cada uma das três faixas de radiodifusão.

O Decreto-lei 15.671, de 1984, criou a Dirección Nacional de Comunicaciones (DNC), dependente do Ministério da Defesa, entidade que tem como tarefa a supervisão técnica e operacional da radiodifusão e da TV a cabo, estabelecendo que as autorizações para o funcionamento das emissoras sejam outorgadas pelo Poder Executivo. Cabe assinalar que este decreto – ditado na fase final do governo militar – submete a política de privatizações e de distribuição de freqüências ao Ministério da Defesa. Isso foi interpretado pelas forças opositoras ao regime como a forma encontrada pela ditadura de manter o controle dos meios nas mãos de pessoas aliadas aos militares. A concessão de 29 emissoras FM a políticos e militares, no final da ditadura, teria sido a última ação do regime neste sentido.

Em 1985, com o advento da democracia, o governo tentou modificar a lei vigente, mediante um projeto que enviou ao Congresso Nacional. Nele se transferia ao Ministério do Interior a Secretaria Nacional das Comunicações, criada pela Lei 15.671/84, e se revogavam as leis até então vigentes no país. Mas este projeto não contou com a aprovação da maioria do Congresso. Em vez dele, se aprovou por unanimidade um outro, pelo qual se revogou o Decreto-lei 15.671 e se devolveu à Administración Nacional de Teléfonos (Antel) as competências da Dirección Nacional de Comunicaciones, entre as quais a de outorgar permissões precárias para a instalação de emissoras de telecomunicações radioelétricas – exceto de radiodifusão. O Poder Executivo, contudo, vetou o projeto do Legislativo baseando-se em razões de “política geral”.22 Argumentou que, do ponto de vista constitucional, as funções de administrar e controlar a radiodifusão são exclusivas do Poder Executivo e não de um órgão descentralizado. Também foi interpretado como um indicador das relações do partido governante da nova democracia com o poder militar.

Essa foi a última tentativa para modificar o estatuto das comunicações no Uruguai. Isto reforça a hipótese de alguns especialistas, de que o tema parece não ser uma prioridade na agenda temática do governo, partidos políticos e empresas de radiodifusão daquele país.23

Em verdade, como afirma García Rubio, a Antel e a DNC disputam o controle das telecomunicações. A Antel foi criada pelo Decreto-lei 14.235, de 1974, como um serviço descentralizado, com competências nas áreas de telefonia,24 telegrafias, telex, entre outras. A DNC, pelo Decreto-lei 15.671, está na órbita da Defesa Nacional e desde a sua origem administrou o espectro radioelétrico. Mas o Ministério da Educação reclama para si a jurisdição da DNC para supervisionar pelo menos o conteúdo das transmissões.

Para a TV a cabo – área estratégica na convergência de tecnologias de telecomunicações e radiodifusão – estão em vigor as disposições dos Decretos-lei 14.670 e 14.442 e do Decreto 349, de 1990. Contudo, segundo García Rubio, as normas não estão claras, já que

La legislación nacional no considera [estes serviços] como servicio público ni como servicio de interés público. Tampoco diferencia TV cable de comunicación via cable […], no diferencia entre el propietario de la red, el operador de la misma y los provedores y productores de programación.25

O serviço de TV por assinatura – a cabo e por microondas – teve um grande desenvolvimento no interior do país. A empresa Equitel S.A., de propriedade dos três principais grupos econômicos das comunicações no Uruguai, funciona como “servidora” de programação e assessora nos aspectos técnicos, controlando praticamente todo o mercado de cabo do interior. Além disso, a única forma que estes últimos têm de transmitir os três canais de Montevidéu é através da Equitel, que distribui os sinais codificados via satélite.

Segundo afirma Luciano Alvarez,26 o desenvolvimento institucional da TV e da rádio se dá num panorama caracterizado pela falta de políticas públicas e por uma legislação que não dá conta das exigências de desenvolvimento do meio. O autor cita R. Pais para assinalar que:

La carencia histórica, en el Uruguay, tanto de una política explícita como de una planificación de la comunicación, tiene una de sus manifestaciones mas notorias en la tendencia continuada de construir marcos juridicos incompletos, incoherentes y contradictorios, más por imposición de las circunstancias que por la decisión meditada de enfrentar una regulación adecuada de la comunicación. Actualmente las más importantes normas sobre los medios de comunicación social provienen del período de gobierno de facto, en el cual se outorgou una singular importancia al tema de la comunicación y sus marcos jurídicos.27

Conclusões

Concentrando a regulamentação dos serviços de radiodifusão na figura do Poder Executivo, as legislações da Argentina, Brasil e Uruguai refletem a inexistência, nesses países, de uma política democrática voltada para o setor das comunicações. Decorre daí o fato de que a legislação hoje em vigor se constitui em mecanismo legitimador das ações de corporações empresariais movidas por interesses políticos, político-eleitorais e econômicos.

Argentina, Brasil e Uruguai aparentemente estão acompanhando o ritmo das inovações tecnológicas no setor, procurando dispor de serviços modernos, tanto de telefonia quanto de TV a cabo, DTH e MMDS, por exemplo. Contudo, esses países ainda não conseguiram atualizar as regulamentações dos serviços de televisão de maneira a adequá-las à nova sociedade mundial, caracterizada pela crescente convergência tecnológica, ideológica e de capital. Questões como identidade e cultura nacionais, por exemplo, parecem estar sendo ignoradas e deixadas ao critério da dinâmica do mercado internacional de produtos culturais.

Carentes da participação de representantes da sociedade civil na constituição das suas regulamentações – por resistência dos grupos políticos e econômicos que dominam o setor, e que rejeitam a interveniência de outras representações da sociedade nesse processo –, as legislações de radiodifusão estudadas estão certamente ultrapassadas pelas transformações do mundo contemporâneo, e portanto são inapropriadas para a integração de Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai no bloco econômico do Mercosul

* Othon Jambeiro, PhD, é o coordenador da pesquisa e bolsista-pesquisador do CNPq; Graciela Natansohn é aluna do Mestrado em Comunicação da UFBA; Joseline e Sofia são graduadas em Comunicação e bolsistas de aperfeiçoamento do CNPq; Cristiana, Gabriela e Maria Almiraci são alunas do curso de Comunicação da UFBA e bolsistas de iniciação científica do CNPq.

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————. “Uma nova legislação para as comunicações brasileiras e o paradoxo da radiodifusão”. Brasília, 1997, mimeo.

Notas

1 Esta situação mudou apenas em 1996, quando foi aprovado o Decreto 1.143 que autoriza a exploração de radiodifusão a pessoas jurídicas sem fins de lucro, segundo a proposta do Instituto Nacional de Acción Cooperativa y Mutual e a Secom.

2 Horvath explica que os inconvenientes na constituição da lei se relacionaram com três questões: a briga interempresarial sobre o art. 45 (que proíbe o acesso dos proprietários de meios gráficos aos meios eletrônicos); a tradicional luta entre as burocracias governamentais pelo controle da situação e a surda luta entre as forças armadas por freqüências: a Marinha controlava o Canal 13 e as rádios El Mundo, Mitre e Antártida; o Exército tinha o Canal 9 e as rádios Belgrano, Argentina e del Pueblo; a Aeronáutica ficou com o Canal 11 e as rádios Excélsior e Splendid. Todas as emissoras mencionadas tinham sede na capital federal. Cf. Los medios en la colonización: la trama secreta de la radiodifusión argentina II, p. 58.

3 Por exemplo, a privatização da LT2, que foi entregue aos mesmos donos do jornal “La Capital”. Também renovaram a licença do Canal 9 de Bahia Blanca, ao dono do jornal “La Nueva Provincia”; entregaram a Rádio Argentina aos donos da revista “Esquiu” (da Igreja Católica); outorgaram um canal de TV no Paraná ao torturador general Ramón Camps, chefe da polícia de Buenos Aires, no início da ditadura. Cf. R. Horvat, op. cit., p. 118.

4 Horvath, op. cit.

5 Radio e televisión (abierta y cable); análisis normativo, p. 25.

6 Citado por Maria Cecilia García, op. cit., p. 48.

7 Damián Loretti, El derecho a la información; relación entre medios, publico y periodistas, p. 155.

8 Op. cit., p. 151

9 O inciso tinha assim ficado: “No tener vinculación jurídica societaria u otras formas de sujeción con empresas periodisticas o de radiodifusión extranjeras”.

10 Nesse sentido, se firma o Tratado de Promoción y Protección Recíproca de Inversiones, entre a Argentina e os EUA, ratificado pela Lei 24.356, em 1994, que garante igual trato para os investimentos nacionais e os provenientes dos países assinantes. Os norte-americanos excluíram dos termos do tratado, de forma unilateral e expressa, uma série de atividades, entre as quais se encontra a “propiedad y gestión de estaciones emisoras o de servicio público de radio y televisión”. O Tratado de Assunção, que constituiu o Mercosul, incorporado à legislação argentina pela Lei 23.981, estenderia o “igual trato” aos países assinantes. Cf. García, op. cit., p. 48.

11 Loretti, op. cit., p. 155.

12 Segundo Garcia (op. cit.), tanto a Constituição Nacional como a jurisprudência sobre o tema, assinalam a jurisdição federal na determinação da autoridade de aplicação.

13 Após várias tentativas de criação de uma nova regulamentação para as comunicações, finalmente um projeto de lei encontra-se em tramitação no Congresso, embora exclua a radiodifusão.

14 Art. 53 – Constitui abuso, no exercício de liberdade da radiodifusão, o emprego desse meio de comunicação para a prática de crime ou contravenção previstos na legislação em vigor no País, inclusive: incitar a desobediência às leis ou decisões judiciárias; divulgar segredos de Estado ou assuntos que prejudiquem a defesa nacional; ultrajar a honra nacional; fazer propaganda de guerra ou de processos de subversão da ordem política e social; promover campanha discriminatória de classe, cor, raça ou religião; insuflar à rebeldia ou à indisciplina nas forças armadas ou nas organizações de segurança pública; comprometer as relações internacionais do País; ofender a moral familiar pública, ou os bons costumes; caluniar, injuriar ou difamar os Poderes Legislativo, Executivo ou Judiciário ou os respectivos membros; veicular notícias falsas, com perigo para a ordem pública, econômica e social; colaborar na prática de rebeldia, desordens ou manifestações proibidas.

15 Sérgio Caparelli, Televisão e capitalismo no Brasil.

16 Othon Jambeiro, “A regulamentação da TV na Constituição Brasileira: uma reavaliação”.

17 Murilo César Ramos, A agenda proibida – meios de comunicação e revisão constitucional, p. 4

18 Othon Jambeiro, op. cit.

19 Othon Jambeiro, op. cit.

20 Atualmente os programas de rádio e TV só podem ser classificados em adequados ou inadequados para determinadas faixas etárias, a depender do horário de exibição.

21 Murilo César Ramos, “Uma nova legislação para as comunicações brasileiras e o paradoxo da radiodifusão”.

22 Citado por Ronald Pais Bermúdez, “Aspectos jurídicos de la televisión en el Uruguay”.

23 Ver: Juan Martin Posadas, “El papel del Estado con respecto a la televisión en el Uruguay”; Luciano Alvarez, “Breve panorama de los medios de comunicación en el Uruguay”; Mario Kaplún, “TV Uruguay: agenda para un debate necesario”, todos em: Claudio Rama (coord.), Industrias culturales en el Uruguay, p. 31-36, 37-54 e 57, respectivamente; Carlos García Rubio, Lo que el cable nos dejó; televisión para abonados – comunicación y democracia en el Uruguay, p. 96 e ss.

24 A exploração do serviço telefônico no Uruguai é estatal e monopólica.

25 García Rubio, op. cit.

26 Luciano Alvarez, op. cit.

27 Citado por Alvarez, op. cit.

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